國外農(nóng)村生活污水分散治理管理經(jīng)驗的啟示

據(jù)建設(shè)部2005年10月《村莊人居環(huán)境現(xiàn)狀與問題》調(diào)查報告，對我國具有代表性的9個省43個縣74個村莊的入村入戶調(diào)查顯示，96%的村莊沒有排水渠道和污水處理系統(tǒng)，生產(chǎn)生活污水隨意排放。目前全國農(nóng)村每年有超過2500萬噸的生活污水直接排放，造成河流、水塘污染，影響了村民居住環(huán)境，嚴重威脅了農(nóng)民的身體健康。

農(nóng)村水環(huán)境已經(jīng)成為事關(guān)我國社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重大問題。這不僅關(guān)系著農(nóng)村的生活環(huán)境、健康安全，而且農(nóng)村水環(huán)境也是城市水環(huán)境、水質(zhì)量、水安全的母體，并承擔著保障食品安全的重大責任。所有這些方面，都對農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量和農(nóng)村水污染治理提出了較高的要求。從整體上看，農(nóng)村水污染主要由農(nóng)業(yè)面源污染、農(nóng)村小工業(yè)污染和農(nóng)村生活污水這三個方面構(gòu)成。本文關(guān)注的是農(nóng)村生活污水。另外，本文所涉及的調(diào)研范圍包括華東地區(qū)（青島地區(qū)和上海、蘇南地區(qū)）的20個農(nóng)村的生活污水治理示范項目。

1 我國農(nóng)村生活污水治理的現(xiàn)狀及存在的問題

十幾年來，我國各級政府對農(nóng)村生活污水治理給予了必要的重視，開展了大量的探索性研究和具體的治理實踐，上馬了一批農(nóng)村生活污水治理示范工程。在調(diào)研的20個村莊中，所采用的技術(shù)可以大致歸納為以下兩類：

（1）城鎮(zhèn)污水處理廠小型化模式，是指預處理+成熟的生物處理技術(shù)，其中成熟的生物處理技術(shù)包括活性污泥法（包括各種好氧和厭氧組合工藝）、生物膜法、氧化溝法、SBR工藝等；

（2）土地處理系統(tǒng)模式，又分為溝塘技術(shù)和土壤技術(shù)。溝塘技術(shù)包括氧化塘（穩(wěn)定塘）、地表漫流系統(tǒng)、表面流人工濕地等；土壤技術(shù)包括慢速滲濾系統(tǒng)、快速滲濾系統(tǒng)、地下滲濾系統(tǒng)、水平潛流濕地、垂直流濕地等。

可以說，我國在農(nóng)村生活污水治理技術(shù)方面的探索已取得一定的成果，基本可以做到因地制宜。需要注意的是，無論采用哪種技術(shù)，要保證處理設(shè)施的正常運行和出水水質(zhì)達到設(shè)計標準，日常維護、定期檢查是必不可少的。日常維護包括投放藥劑、清理淤泥殘渣、修剪或更換植物、更換填料等等；定期檢查主要是指出水水質(zhì)的檢測和對日常維護的監(jiān)督。但目前的農(nóng)村生活污水治理試點工程未能充分考慮推廣的可能性和路徑，存在著明顯的項目導向特點，以及重工程輕管理、重技術(shù)輕機制、重建設(shè)輕運行等現(xiàn)象。

在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)一些村莊在不同程度上存在著以下問題：

（1）由于長期無人負責維護，污水處理效果已明顯下降，甚至對周邊環(huán)境造成了污染；如一些采用人工濕地技術(shù)進行生活污水處理的，由于未能及時修剪或更換植物，植物腐爛在水中造成污染；

（2）污水處理設(shè)施的運行情況無人監(jiān)管；如有些村莊由于缺乏長期的資金來源，難以支付日常運行費用，導致處理設(shè)施平時基本不運行；

（3）生活污水治理效果無人監(jiān)督，出水水質(zhì)沒有專業(yè)人員進行定期檢測，難以對污水處理效果進行評價；如在蘇南地區(qū)和上海調(diào)研的10個村莊中，只有1個村在長達一年多的試運行期間有專業(yè)人員長期駐扎，定期監(jiān)測，運行中出水質(zhì)量達到了設(shè)計標準。

另外，大多數(shù)村莊都采用集中生活污水處理系統(tǒng)，其管網(wǎng)費用占總費用的1/3以上。與集中處理模式相比，分散處理系統(tǒng)更節(jié)約管網(wǎng)費用和日常運行的動力費用（如電費）。對于我國大部分經(jīng)濟水平較低、布局分散、未鋪設(shè)管網(wǎng)的農(nóng)村來說，生活污水分散處理系統(tǒng)更具有推廣的優(yōu)勢。本文以下介紹的日本凈化槽技術(shù)和新西蘭就地污水處理系統(tǒng)都可用于農(nóng)村生活污水分散處理，因此，日本的成功經(jīng)驗和新西蘭的探索實踐對我國今后推廣農(nóng)村生活污水治理有較強的借鑒意義。

2 國外農(nóng)村生活污水分散治理的管理經(jīng)驗

2.1 日本凈化槽技術(shù)（Johkasou system）的管理

日本的凈化槽技術(shù)主要在排水管網(wǎng)不能覆蓋、污水無法納入集中設(shè)施進行統(tǒng)一處理的偏遠地區(qū)使用。該技術(shù)在治理日本的分散型生活污水方面發(fā)揮了重要的作用。

20世紀60年代，隨著社會生活的現(xiàn)代化，人們對抽水馬桶的需求增加，凈化槽技術(shù)開始迅速發(fā)展。當時的凈化槽技術(shù)只能處理糞便污水，稱為單獨處理凈化槽（Tandoku-shori Johkasou）。在日本經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低時期，該技術(shù)在一定程度上解決了公共衛(wèi)生問題。但在對工業(yè)廢水進行嚴格控制的同時，水資源質(zhì)量并未得到明顯改善。人們開始意識到灰水（包括廚房、洗衣、浴室污水等）的直接排放是公共水體污染的主要原因之一。隨后，新的凈化槽標準于1980年實施。新的標準促進了合并處理凈化槽（Gappei-shori johkasou）的發(fā)展，它不僅可以處理糞便污水，還可以處理廚房、浴室污水等。

水環(huán)境的改善，不僅需要開發(fā)新技術(shù)，也需要相應的管理、服務(wù)體系的支撐。因此在70年代后期，對于如何確保凈化槽適當?shù)陌惭b、運行、維護、清掃和檢查等，成為了日本全社會關(guān)注的問題。此后，日本在1983年頒布了《凈化槽法》，對凈化槽的維護、清掃、檢查做了明確的規(guī)定。1995年，由于要求保護湖泊、內(nèi)海等封閉型水域水質(zhì)的呼聲日漸高漲,日本政府對凈化槽的構(gòu)造標準進行了大規(guī)模的修訂。在新修訂的版本中，除了提高去除BOD、COD的標準外，為了緩解水體富營養(yǎng)化的問題，還增加了去除氮、磷的內(nèi)容。這一修訂促進了深度處理（氮、磷去除型）凈化槽的開發(fā)。目前，日本的深度處理凈化槽技術(shù)已較為成熟，出水水質(zhì)可達到以下標準：BOD在10mg/L以下，COD在15mg/L以下，TN在10mg/L以下（因處理工藝而定），TP在1mg/L以下。而且從2001年4月起，單獨處理凈化槽已被日本政府明令禁止安裝。

2007年末，凈化槽在日本的普及率為8.82％（使用人口與總?cè)丝谥龋?，使用人口約1121萬人，在全國41個都道府縣210個市町村中得到使用。經(jīng)過多年的發(fā)展，在日本已經(jīng)形成了一套比較完善的法律法規(guī)體系、技術(shù)標準體系和服務(wù)體系。

《凈化槽法》規(guī)定了凈化槽的制造、安裝、維護檢修及清掃等方面的要求。作為強制性責任，凈化槽系統(tǒng)的使用者負責定期維護、清理系統(tǒng)?！秲艋鄯ā芬?guī)定了凈化槽的最大清掃周期，明確了定期檢查、維護維修等凈化槽使用者的義務(wù)。由于并不是所有使用者都具有相關(guān)的專業(yè)知識，所以維護和清理的業(yè)務(wù)主要委托給凈化槽維護和清理的專業(yè)人員。另一個強制性責任是使用者要接受每年的水質(zhì)檢測。《凈化槽法》第11條規(guī)定，凈化槽的使用者每年都應接受一次由指定部門進行的凈化槽出水水質(zhì)的檢查，以確認凈化槽的定期檢查、清掃等日常維護工作是否得到保證。同時,《凈化槽法》還明確規(guī)定了對違反該法各項條款時的量刑、經(jīng)濟處罰額度等內(nèi)容。

在技術(shù)標準體系方面，日本早在1969年實施的《建筑基準法》中就規(guī)定了凈化槽的構(gòu)造標準，之后又進行了多次修改、補充。由國土交通大臣頒布的凈化槽構(gòu)造標準（也稱構(gòu)造方法）中規(guī)定了凈化槽的工藝選擇、處理效率、設(shè)備要求、結(jié)構(gòu)設(shè)計、濾料、曝氣量等。在《凈化槽法》實施后，環(huán)境省也頒布了一系列相關(guān)的規(guī)則，如凈化槽維護檢查技術(shù)標準、清掃技術(shù)標準、使用準則、凈化槽施工技術(shù)標準、凈化槽出水技術(shù)標準等。另外，日本凈化槽的清理、維護和水質(zhì)檢測人員都必須取得相應的資質(zhì)。至2003年1月底，約有5.6萬名凈化槽操作人員通過國家考試或完成環(huán)境部長批準的講座課程，并獲得資質(zhì)。為了提高清理人員的專業(yè)技術(shù)，政府還提供了不同課程，如“凈化槽清理技術(shù)員資質(zhì)培訓課程”和“凈化槽清理員培訓課程”。到2003年1月底，約有1.3萬名凈化槽技術(shù)員和9600名清理員通過了培訓課程。2001年3月底，有69家公共服務(wù)公司被指定為專業(yè)檢測機構(gòu)，在這些機構(gòu)中有資質(zhì)的檢測員為1454人。可見，日本凈化槽技術(shù)的服務(wù)體系已較為完善。

日本水環(huán)境的改善，與生活污水治理技術(shù)的發(fā)展、法律法規(guī)體系和服務(wù)體系的完善密切相關(guān)。河流、湖泊、水庫中的BOD或COD濃度有所下降，尤其是河流的下降程度明顯，從1980年的3mg/L下降到2006年的1.4mg/L（見下圖）。Ⅴ類水質(zhì)的湖泊、水庫中的TN濃度從1984年的4.7mg/L下降到2006年的1mg/L，T-P濃度從0.53mg/L下降到0.13mg/L。

2.2 新西蘭生活污水就地處理系統(tǒng)

污水就地處理系統(tǒng)包括農(nóng)場、工廠或單個家庭，但通常是指單個家庭的生活污水處理系統(tǒng)。在新西蘭約有27萬個生活污水就地處理系統(tǒng)。據(jù)估計，一些地區(qū)至少有20%的家庭依靠這種污水處理系統(tǒng)。在新西蘭，大部分的污水就地處理系統(tǒng)為成熟的化糞池。但不同社區(qū)的失敗率在15%～50%不等，即全國有4萬到13萬個失敗的系統(tǒng)。導致污水處理系統(tǒng)失敗的原因大致包括以下三個方面：一是缺乏持續(xù)的日常維護、維修，這通常是由于系統(tǒng)所有者不知道如何管理和維護造成的；二是安裝不當或選址不當；三是系統(tǒng)到了使用年限需要更換。適當?shù)墓芾砗腿粘＞S護有利于盡早發(fā)現(xiàn)問題，減少維修成本，延長使用壽命。

在過去十多年中，新西蘭污水就地處理系統(tǒng)的設(shè)計和安裝的技術(shù)標準發(fā)展較快，如就地生活污水管理的澳大利亞/新西蘭聯(lián)合標準（2000）（AS/NZS1547:2000 On-site domestic wastewater management）和奧克蘭區(qū)域議會的“污水就地處理系統(tǒng)：設(shè)計和管理”（TP58）。但仍存在許多問題，如法規(guī)繁多、缺乏地方議會和區(qū)域議會之間明確的職責，這意味著污水處理系統(tǒng)權(quán)責不清晰，無人檢查。根據(jù)2007年環(huán)境部對所有區(qū)域的計劃和地方法規(guī)的調(diào)研，結(jié)果顯示，目前只有小部分議會監(jiān)督污水就地處理系統(tǒng)的運行情況或要求系統(tǒng)所有者對其生活污水處理設(shè)施進行維護（見表1），而且通常對系統(tǒng)的所有者也沒有相應的激勵機制。

針對上述問題，新西蘭環(huán)境部提議制定污水就地處理系統(tǒng)的國家環(huán)境標準，并且對不同方案所達到政策目標的有效性進行了比較（見表2）。與其他選擇相比，國家環(huán)境標準的主要優(yōu)勢為：較好地完成了政策目標，為保護人類健康和環(huán)境提供了管理框架；提出了強制要求；明確污水就地處理系統(tǒng)的管理責任；更為成本有效等。

在提議的國家環(huán)境標準中，“合適許可證”（Warrantof Fitness, WOF）是一項重要的內(nèi)容。國家環(huán)境標準規(guī)定：從2010年7月1日開始，經(jīng)過區(qū)域議會鑒定的地方，污水就地處理系統(tǒng)的所有者要求持有“合適許可證”，證明其污水就地處理系統(tǒng)運行正常并以適當?shù)臉藴示S護。國家環(huán)境標準也規(guī)定了區(qū)域議會、系統(tǒng)所有者、檢查者的管理責任。區(qū)域議會負責評估、決定哪些地方應該施行國家環(huán)境標準，并向住戶提供承包者和檢查者的信息表。議會還負責管理與污水就地處理系統(tǒng)相關(guān)的信息數(shù)據(jù)庫，包括日常檢查的結(jié)果。系統(tǒng)所有者負責確保他們持有“合適許可證”，支付運行、維護、維修、檢查的成本。檢查者負責檢查就地處理系統(tǒng)是否與所規(guī)定的標準一致。如果符合標準，則發(fā)放“合適許可證”；如果不符合標準，則檢查者負責查明存在的問題，以便日后改進。在檢查期間，如果只是較小的維護問題，那么建議書會和“合適許可證”一起發(fā)放。日常維護和“合適許可證”的電子記錄會輸入議會的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫中。

需要強調(diào)的是，新西蘭原本想將國家環(huán)境標準用于每個污水就地處理系統(tǒng)，但最終放棄了該選擇。原因是其成本遠大于收益，且會給地方政府也帶來較大的壓力。累積效應是另一個考慮因素。少量的污染物可以通過自然過程（如河流、湖泊的自凈能力）消納，但當有大量污染物同時產(chǎn)生時，其累積效應就會對人類健康和環(huán)境造成負面影響。因此，對于人口較多、環(huán)境較敏感的地帶應該優(yōu)先考慮，將資源集中在這些地區(qū)更為有效。

3 對我國的啟示

日本凈化槽技術(shù)從20世紀60年代發(fā)展至今，已有近50年的時間，它具備了成熟的技術(shù)，制定了相應的技術(shù)標準，其管理和服務(wù)體系也較為完善。而新西蘭對生活就地污水處理系統(tǒng)制定了一些技術(shù)標準，并已意識到建立污水處理設(shè)施的管理、服務(wù)體系的重要性，準備出臺全國性的環(huán)境標準，規(guī)范污水就地處理系統(tǒng)的運行、維護、監(jiān)督、檢查等內(nèi)容。

從日本的成功經(jīng)驗可以看出，要建立一套較為完善的法律法規(guī)體系、技術(shù)標準體系以及管理和服務(wù)體系，需要幾十年的時間。而我國在農(nóng)村生活污水治理方面目前僅僅是示范階段，因此普及推廣還需要較長一段時間。新西蘭與我國的相似之處在于都處于農(nóng)村生活污水治理的探索階段，并且都缺乏對污水處理系統(tǒng)運行維護情況的監(jiān)管和制定明確的強制責任，因此新西蘭的實踐過程對我國有較強的借鑒作用。

總結(jié)日本的成功經(jīng)驗和新西蘭的探索實踐，今后我國在推廣農(nóng)村生活污水治理時，要注意以下幾方面：

（1）界定治理范圍

并不是所有的農(nóng)村地區(qū)都要達到生活污水治理的某一標準，這樣會導致監(jiān)管成本過高而無法執(zhí)行。因此應由地方政府根據(jù)當?shù)厍闆r，確定治理范圍，如環(huán)境敏感區(qū)域、水源保護地等。（2）制定技術(shù)標準

從生活污水治理系統(tǒng)的制造、安裝、維護、清理、檢查等多方面建立完善的技術(shù)標準體系，如日本的《凈化槽法》、《建筑基準法》等。而且應首先建立國家的農(nóng)村生活污水治理技術(shù)標準，如新西蘭即將出臺的國家環(huán)境標準。該標準是最低的標準，不同地方政府可以根據(jù)實際情況，制定適合該地區(qū)的技術(shù)標準。

（3）明確強制性責任

通過法律法規(guī)的形式，明確各管理主體的強制性責任，才能確保農(nóng)村生活污水治理的長效運行。如新西蘭的政策方案比較中，國家環(huán)境標準具有強制性，所達到的政策效果是最好的；另外，日本的《凈化槽法》也規(guī)定了使用者的強制性責任，確保了凈化槽的維護、清理和定期檢查的實施。

（4）建立專業(yè)化服務(wù)體系

面對數(shù)量巨大的農(nóng)村生活污水處理系統(tǒng)，由地方政府負責日常維護、清理、檢查等工作，成本較大。較好的方式是將其承包給專業(yè)服務(wù)公司，如日本所形成的專業(yè)服務(wù)體系，并可將專業(yè)服務(wù)公司分為兩類：一類只負責日常維護、清理；另一類負責定期檢查。這樣對日常維護工作的評估更為客觀。地方政府提供專業(yè)培訓，并對專業(yè)人員和服務(wù)公司進行資質(zhì)認證。

（5）建立信息平臺

新西蘭的區(qū)域議會建立的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，主要用于收集維護、定期檢查的數(shù)據(jù)，這不僅可作為是否維護、檢測的證明，也可作為評估生活污水處理系統(tǒng)的設(shè)計、安裝是否合適的依據(jù)。我國目前還未制定農(nóng)村生活污水治理相關(guān)的技術(shù)標準，因此，在省、市級政府建立信息平臺還需要收集一些基礎(chǔ)信息，如所采用的技術(shù)（研發(fā)成功的技術(shù)、不適宜該地區(qū)的技術(shù)）、治理效果（污染物去除率、水質(zhì)監(jiān)測等）、成本信息（建設(shè)成本、運行成本等）。其作用是為制定適合本省、市的標準、規(guī)范作參考依據(jù)。

總之，在我國推廣農(nóng)村生活污水治理，不僅要因地制宜開發(fā)新技術(shù)，而且更重要的是要逐步建立相應的技術(shù)標準體系、管理體系和服務(wù)體系，才能確保污水處理系統(tǒng)的長效運行，達到改善農(nóng)村水環(huán)境的目的。

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